從國家公園，到公園國家

——對話全國政協(xié)委員、國家林業(yè)和草原局局長張建龍

李克強總理所作的政府工作報告提出，要深化國家公園體制改革。國家公園體制建設(shè)自從2015年開展試點以來，得到了全國人民的廣泛關(guān)注，也是很多人大代表、政協(xié)委員關(guān)注的焦點。兩會期間，針對國家公園體制建設(shè)中新進(jìn)展新舉措，人民政協(xié)報專訪了全國政協(xié)委員、國家林業(yè)和草原局局長張建龍。

建設(shè)國家公園無先例可循

國家公園沒有一個法定的定義，也沒有一個國際的認(rèn)證體系。每個國家都有自己的現(xiàn)實情況，我們只能按照中國的實際情況走自己的國家公園建設(shè)道路。建立國家公園體制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一項具有開創(chuàng)性的全新工作。

記者：國家公園體制建設(shè)自2015年開展試點以來，得到了全國人民的廣泛關(guān)注，我注意到，兩會期間很多全國政協(xié)委員都非常關(guān)心國家公園體制的試點建設(shè)，也提出了自己的意見和建議。大家都想知道，我們究竟要建成一個怎樣的國家公園？

張建龍：非常感謝大家對國家公園體制建設(shè)的關(guān)心。

國家公園是世界保護(hù)地領(lǐng)域最為人熟知的概念。國家公園是保護(hù)地的一種類型，是國家為有效遏制破壞自然生態(tài)的行為，保護(hù)典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的。

國家公園建設(shè)最早起源于美國，后來被世界大部分國家和地區(qū)采用，目前全球有100多個國家已經(jīng)建立近萬個國家公園。但各國對國家公園的內(nèi)涵界定不盡相同，管理模式也多種多樣。

早在1948年，世界自然保護(hù)聯(lián)盟成立，他們有一套具有權(quán)威性和建設(shè)性國家公園體系建議，但事實上沒有任何國家是完全按照自然保護(hù)聯(lián)盟的保護(hù)體系來建設(shè)自己的體系的。

每個國家都有自己的現(xiàn)實情況，國家公園沒有一個法定的定義，也沒有一個國際的認(rèn)證體系。比如美國的國家公園大多地廣人稀，而我國人多地少，沒有像美國、加拿大等國家那么大的荒野地和無人區(qū)，基本情況差異巨大。我們只能按照中國的實際情況走自己的國家公園建設(shè)道路。

關(guān)于建立國家公園的定位，在《建立國家公園體制總體方案》中非常明確——國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。

國家公園是我國自然保護(hù)地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴(yán)格的保護(hù)。除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動。

與一般的自然保護(hù)地相比，國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國家代表性和典型性，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護(hù)更嚴(yán)格，管理層級更高。

建立國家公園體制，是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措和生動實踐，是黨中央賦予國家林業(yè)和草原局的一項重大改革任務(wù)。建立國家公園體制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一項具有開創(chuàng)性的全新工作，沒有先例可循。

隨著試點工作的全面推進(jìn)，一些體制機(jī)制方面的深層次問題也陸續(xù)在凸顯出來，需要我們開動腦筋，積極作為，迎難而上，所以歡迎政協(xié)委員們和各界人士提出寶貴意見，也歡迎每個關(guān)心國家公園建設(shè)的人都提出意見，我們都會認(rèn)真吸收。

建制度、組機(jī)構(gòu)、編規(guī)劃、強保護(hù)

各試點在管理體制機(jī)制設(shè)計、規(guī)劃方案制定、生態(tài)保護(hù)制度、資源監(jiān)測評價、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建立、政策支持保障、法制體系建設(shè)、人員隊伍培訓(xùn)、生態(tài)文化普及等方面進(jìn)行了積極探索。

記者：去年國家機(jī)構(gòu)改革以來，隨著國家公園管理局的掛牌，國家公園建設(shè)的管理職能統(tǒng)一劃歸國家林業(yè)和草原局。目前國家公園分布狀況如何？

張建龍：2013年，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出，要建立國家公園體制。2015年以來，我國積極開展國家公園體制試點建設(shè)的有益探索，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組先后審議通過了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、熱帶雨林等5個國家公園體制試點方案。

2016年，國家發(fā)展改革委陸續(xù)印發(fā)了神農(nóng)架、武夷山等國家公園體制試點區(qū)實施方案。

2017年7月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會議，審議通過了《建立國家公園體制總體方案》，強調(diào)要在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，堅持生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系。

2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大上明確提出，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

目前，全國共有東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢江源、南山等國家公園試點，涉及吉林、黑龍江、青海、陜西、四川、甘肅、海南、福建、湖北、云南、浙江、湖南等12個?。ㄊ校?，面積超過20萬平方公里。其中，面積最大的是三江源試點，約12.31萬平方公里。

記者：近年來在推進(jìn)過程中取得了哪些成效？

張建龍：國家公園體制試點以來，在中央全面深化改革委員會領(lǐng)導(dǎo)下，國家發(fā)展改革委前期做了大量工作，取得了初步成效。國家林業(yè)和草原局也成立了推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強了國家公園管理辦公室的力量。12個省市成立了由省市領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組或建立了聯(lián)席會議制度。按照總體方案和各試點區(qū)試點實施方案，各試點區(qū)在管理體制機(jī)制設(shè)計、規(guī)劃方案制定、生態(tài)保護(hù)制度、資源監(jiān)測評價、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建立、政策支持保障、法制體系建設(shè)、人員隊伍培訓(xùn)、生態(tài)文化普及等方面進(jìn)行了積極探索。

第一，制度建設(shè)扎實推進(jìn)。目前《建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》由中央深改組已審議通過；編制了《國家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)》和《國家公園空間布局方案》，制定自然保護(hù)地整合優(yōu)化辦法，推進(jìn)各類自然保護(hù)地優(yōu)化整合優(yōu)先設(shè)立國家公園；提出了東北虎豹國家公園管理局組建方案，配合審計署制定了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行），正在配合財政部、國家發(fā)展改革委制定國家公園事權(quán)劃分辦法。

三江源、武夷山、神農(nóng)架3個國家公園條例已印發(fā)實施，南山、錢江源2個國家公園條例已啟動立法程序。三江源國家公園制定了科研科普、生態(tài)公益崗位、特許經(jīng)營等11個管理辦法，編制發(fā)布了《三江源國家公園管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指南》。東北虎豹國家公園制定了國有自然資源資產(chǎn)管護(hù)、有償使用、特許經(jīng)營、調(diào)查監(jiān)測、資產(chǎn)評估等管理制度；錢江源國家公園制定發(fā)布了《錢江源國家公園山水林田河管理辦法》《錢江源國家公園特許經(jīng)營管理暫行辦法》等。

第二，初步組建了管理機(jī)構(gòu)，努力構(gòu)建統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制。三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、武夷山、神農(nóng)架、南山、錢江源、普達(dá)措等試點區(qū)成立了國家公園管理局或管委會。東北虎豹試點區(qū)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，具體依托國家林草局駐長春森林資源監(jiān)督專員辦事處進(jìn)行管理。神農(nóng)架、武夷山試點區(qū)探索了委托省級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的管理模式。其中，福建省組建由省政府垂直管理的武夷山國家公園管理局，明確了管理局與地方政府的事權(quán)和職責(zé)劃分。

第三，加快規(guī)劃編制和落界。啟動了國家公園總體發(fā)展規(guī)劃編制，各試點區(qū)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃編制工作穩(wěn)步推進(jìn)。三江源國家公園總體規(guī)劃已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、發(fā)展改革委印發(fā)，神農(nóng)架、錢江源國家公園總體規(guī)劃已經(jīng)省政府批準(zhǔn)。東北虎豹國家公園總體規(guī)劃已編制完成。其他試點區(qū)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃正在編制中。

同時，自然資源資產(chǎn)管理體制試點工作已進(jìn)入評估收尾階段。三江源、祁連山、武夷山、南山等試點區(qū)，探索以國家公園作為獨立自然資源登記單元，對區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，劃清了全民所有和集體所有之間的邊界，明晰了自然資源權(quán)屬，并于2018年通過了自然資源部組織的評審驗收。三江源、祁連山、錢江源3個試點已完成范圍落界和現(xiàn)地核查工作，錢江源設(shè)置了邊界和功能區(qū)界界碑、標(biāo)樁和標(biāo)識。

第四，加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。東北虎豹國家公園將琿春、汪清、老爺嶺等多個自然保護(hù)區(qū)連成一個大區(qū)域，保護(hù)地破碎化問題得到較好解決。三江源國家公園開展了草地、林地、濕地、地表水、陸生野生動物資源本底調(diào)查，建立了自然資源本底數(shù)據(jù)平臺。三江源、東北虎豹、祁連山、神農(nóng)架、錢江源等試點區(qū)初步搭建了生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測平臺，為實現(xiàn)國家公園立體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管格局打下了基礎(chǔ)，三江源生態(tài)資源持續(xù)改善，河流水質(zhì)均達(dá)到或優(yōu)于Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)。

這些試點都啟動了林地清收還林、生態(tài)廊道建設(shè)、外來物種清除、茶山專項整治、裸露山體生態(tài)治理等工作。甘肅制定了祁連山保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法、各級各類保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置的意見。嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)行為，東北虎豹國家公園管理局與吉林省林業(yè)和草原局、黑龍江省林業(yè)和草原局、黑龍江省森工集團(tuán)聯(lián)合開展打擊亂捕濫獵野生動物專項行動；三江源國家公園整改中央環(huán)保督察反饋問題417個，開展巡護(hù)執(zhí)法和監(jiān)督檢查專項行動。

保護(hù)與發(fā)展的矛盾仍較突出

試點地區(qū)普遍存在移民搬遷、產(chǎn)業(yè)退出等進(jìn)展緩慢的問題。旅游發(fā)展、經(jīng)濟(jì)林種植等對生態(tài)保護(hù)也帶來一些不利影響。

記者：我注意到，過去一年來，在東北虎豹國家公園、大熊貓國家公園、祁連山國家公園都有您調(diào)研的身影，您看到的情況怎么樣？您提到，國家公園體制建設(shè)無先例可循，試點過程中，遇到了哪些困難？

張建龍：總體來看，國家公園體制試點工作全面有序推進(jìn)，已取得積極進(jìn)展，但與中央的改革要求還有差距。

一是統(tǒng)一管理體制機(jī)制尚未到位。林草局加掛國家公園管理局牌子，但沒有專門的編制和機(jī)構(gòu)。東北虎豹國家公園由中央直接管理，目前雖已經(jīng)掛牌，但與長春專員辦四塊牌子一套人馬，需要進(jìn)一步落實垂直管理體系。省政府直接管理的國家公園中，省一級管理機(jī)制還需健全。中央和地方事權(quán)劃分不清，責(zé)任主體不明。同時，國家公園總體規(guī)劃、資源調(diào)查評估、監(jiān)測等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，國家公園特許經(jīng)營、訪客管理、公益崗位等相關(guān)管理辦法，都尚未建立。

二是規(guī)劃范圍和功能區(qū)落界問題突出。大熊貓、祁連山國家公園總體規(guī)劃只形成了初稿，武夷山、南山、普達(dá)措國家公園總體規(guī)劃未按時完成編制或修訂。試點區(qū)域范圍需要進(jìn)一步優(yōu)化，功能分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和管控要求有待統(tǒng)一規(guī)范。

三是保護(hù)與發(fā)展的矛盾比較突出。試點地區(qū)普遍存在移民搬遷、產(chǎn)業(yè)退出等進(jìn)展緩慢的問題。旅游發(fā)展、經(jīng)濟(jì)林種植等對生態(tài)保護(hù)也帶來一些不利影響。

保護(hù)與開發(fā)要把握好“度”

園區(qū)中，一般控制區(qū)內(nèi)針對原住居民的種植、養(yǎng)殖等傳統(tǒng)利用方式是被允許的。同時我們強調(diào)，商業(yè)開發(fā)活動應(yīng)該是可控的，破壞性的開發(fā)活動必須禁止。

記者：社會上存在一種言論，認(rèn)為建設(shè)國家公園就是純粹的保護(hù)，商業(yè)、旅游會被禁止，那么國家公園要不要進(jìn)行商業(yè)開發(fā)？這種開發(fā)應(yīng)如何進(jìn)行？如何處理好保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系？

張建龍：這是一個誤區(qū)。國家公園的首要任務(wù)是保護(hù)并維持自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，并且能夠世代傳承下去。但國家公園也需要提供生態(tài)體驗產(chǎn)品，滿足公眾對環(huán)境教育、游憩體驗的需要。習(xí)近平總書記也強調(diào)，綠水青山就是金山銀山。國家公園試點區(qū)域中仍然分布大量居民，有些屬于貧困人口。因此園區(qū)中，一般控制區(qū)內(nèi)針對原住居民的種植、養(yǎng)殖等傳統(tǒng)利用方式是被允許的；同時，要使國家公園內(nèi)及周邊社區(qū)群眾受益。

在國家公園的核心保護(hù)區(qū)內(nèi)，保護(hù)是第一要義，在一般控制區(qū)，我們會通過特許經(jīng)營等方式確定商業(yè)經(jīng)營者，明確經(jīng)營者權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，社區(qū)居民和企業(yè)是特許經(jīng)營的優(yōu)先主體。

同時我們強調(diào)，商業(yè)開發(fā)活動應(yīng)該是可控的，破壞性的開發(fā)活動必須禁止。國際上一般將國家公園可進(jìn)入?yún)^(qū)域控制在不超過5%的小范圍內(nèi)，對國家公園內(nèi)商業(yè)活動實行嚴(yán)格控制和有效監(jiān)管。

目前需要解決的關(guān)鍵問題是如何實施對生態(tài)資源傳統(tǒng)利用的管控，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。游憩也是國家公園的主要功能之一，但要在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)前提下，管控旅游客流，創(chuàng)新游憩產(chǎn)品，優(yōu)化游憩區(qū)布局。

試點將加快推進(jìn)

對于符合條件的，按照成熟一個設(shè)立一個的原則正式設(shè)立國家公園。達(dá)不到基本要求的要限期整改，整改仍不符合要求的，予以調(diào)整或取消。

記者：根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》，到2020年，我國建立國家公園體制試點基本完成，整合設(shè)立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立。在接下去的一年中，是國家公園試點建設(shè)的關(guān)鍵時期，下一步，還將進(jìn)行哪些工作？

張建龍：下一步，我們將加快推進(jìn)國家公園試點，著力建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

第一，建立和制定相關(guān)法律和政策。推進(jìn)《國家公園法》立法，制定國家公園特許經(jīng)營等配套法規(guī)，做好與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。健全生態(tài)保護(hù)補償制度，加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，提高公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，探索推動受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)建立橫向補償機(jī)制。抓緊制定國家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。

第二，優(yōu)化國家公園總體布局。初步考慮，以“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”為目標(biāo)，以加強重要自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性保護(hù)為核心，以推動各類自然保護(hù)地優(yōu)化重組為主線，重點考慮全國國土生態(tài)安全需求、各類生態(tài)地理區(qū)的代表區(qū)域、重點自然保護(hù)地的連接地帶等因素，將關(guān)系國家生態(tài)安全的重要區(qū)域納入國家公園規(guī)劃。重點推動西南西北六省區(qū)建立以保護(hù)青藏高原“亞洲水塔”“中華水塔”生態(tài)服務(wù)功能的“世界第三極”國家公園群，將名山大川、重要自然和文化遺產(chǎn)地作為國家公園設(shè)立優(yōu)先區(qū)域，優(yōu)化國家公園區(qū)域布局。

第三，加快編制總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。為充分發(fā)揮總體規(guī)劃的管控作用，將指導(dǎo)協(xié)調(diào)各個國家公園編制修訂總體規(guī)劃，對不合理的規(guī)劃范圍進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，加快規(guī)劃建設(shè)任務(wù)落地。重點推動完成東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林等國家公園總體規(guī)劃的編制報批工作，推進(jìn)各國家公園編制相關(guān)專項規(guī)劃。

第四，加強自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)。開展國有資源資產(chǎn)核查，建立國家公園自然資源資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫。制定國家公園自然資源資產(chǎn)管理、國有自然資源資產(chǎn)有償使用管理、巡護(hù)管理、建設(shè)項目準(zhǔn)入清單等制度辦法。建立國家公園生態(tài)環(huán)境和自然資源監(jiān)測指標(biāo)體系和技術(shù)體系，制定生物多樣性監(jiān)測技術(shù)規(guī)程，并開展監(jiān)測試點。

第五，適時開展試點評估總結(jié)。對國家公園試點進(jìn)行綜合評估，及時總結(jié)推廣好的做法和經(jīng)驗。對于符合條件的，按照成熟一個設(shè)立一個的原則正式設(shè)立國家公園。達(dá)不到基本要求的要限期整改，整改仍不符合要求的，予以調(diào)整或取消。2020年以前，我們主要是建立國家公園體制試點，至于是否還會批準(zhǔn)設(shè)立新的國家公園要看實際情況。

再次感謝大家對國家公園建設(shè)的關(guān)心。我們將繼續(xù)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，進(jìn)一步提高政治站位，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，加快推進(jìn)國家公園體制試點，堅決完成黨中央交付的改革任務(wù)，為建設(shè)生態(tài)文明、美麗中國貢獻(xiàn)力量。