自然保護(hù)地保護(hù)與發(fā)展研究綜述

導(dǎo)  讀

理清自然保護(hù)地保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾沖突并協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，對(duì)于推進(jìn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)意義。文章基于社區(qū)和區(qū)域尺度，系統(tǒng)梳理了關(guān)于自然保護(hù)地矛盾沖突和協(xié)調(diào)機(jī)制的研究進(jìn)展。研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)尺度的矛盾沖突主要表現(xiàn)為社區(qū)居民資源利用受限、收入差距擴(kuò)大、人與野生動(dòng)物沖突和生態(tài)移民風(fēng)險(xiǎn)；區(qū)域尺度的矛盾沖突主要表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展約束和勞動(dòng)力配置扭曲等。在協(xié)調(diào)機(jī)制方面，生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)旅游和社區(qū)共管等手段得到了廣泛實(shí)踐和應(yīng)用，但在多目標(biāo)協(xié)同、多主體參與、資金保障和利益分配等方面仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。據(jù)此，文章提出了完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 、優(yōu)化生態(tài)旅游發(fā)展模式和強(qiáng)化社區(qū)共管機(jī)制等政策建議。未來(lái)研究可以構(gòu)建總體框架以闡釋不同尺度下的保護(hù)與發(fā)展作用機(jī)制，拓展宏觀尺度的量化研究，并識(shí)別不同政策在實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的可行性和潛在挑戰(zhàn)。

本文引用信息

于元赫,楊子涵.自然保護(hù)地保護(hù)與發(fā)展研究綜述[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2024,37(10):18-27.

章節(jié)目錄

CONTENTS

0 引言

1 自然保護(hù)地保護(hù)與發(fā)展矛盾沖突

2 自然保護(hù)地保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制

3 結(jié)論與建議

0引言

自然保護(hù)地對(duì)于保護(hù)重要自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性發(fā)揮著關(guān)鍵作用，受到發(fā)展中國(guó)家決策者的高度重視。2022年，黨的二十大報(bào)告明確提出，要加速開(kāi)展重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等重大工程。2023年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》提出，到2035年全國(guó)自然保護(hù)地陸域面積占陸域國(guó)土面積比例不低于18%的目標(biāo)。2024年，全國(guó)兩會(huì)強(qiáng)調(diào)，要將建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國(guó)作為全年政府工作的重要任務(wù)?？梢?jiàn)，自然保護(hù)地的建設(shè)與管理直接關(guān)乎中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程和美麗中國(guó)基本目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

中華人民共和國(guó)自成立以來(lái)，我國(guó)在自然保護(hù)地建設(shè)方面的探索與實(shí)踐取得了顯著成效。截至2023年底，各級(jí)各類自然保護(hù)地?cái)?shù)量累計(jì)超過(guò)1.1萬(wàn)個(gè)，保護(hù)面積覆蓋全國(guó)陸域面積的18%，形成了數(shù)量龐大且類型多樣的自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)，為加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)、改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)做出了巨大貢獻(xiàn)。然而在管理體制方面，“分級(jí)、分類、分區(qū)、分部門”的管理體系成為主導(dǎo)，遵循自下而上、分頭設(shè)立的原則，缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一管理，由此造成權(quán)責(zé)分散、多頭管理，保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問(wèn)題。特別是在以自然保護(hù)區(qū)為代表的嚴(yán)格保護(hù)目標(biāo)下，傳統(tǒng)封閉的管理模式容易導(dǎo)致社區(qū)農(nóng)戶的利益和區(qū)域發(fā)展需求被忽略，自然保護(hù)地保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾沖突也愈發(fā)凸顯，從而制約了中國(guó)自然保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的步伐。

隨著生態(tài)文明建設(shè)工作的有序推進(jìn)，自然保護(hù)地的建設(shè)與管理也邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，不再一味追求保護(hù)地?cái)?shù)量的增多與面積的擴(kuò)大，也不再將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為自然保護(hù)地的唯一功能，而是注重保護(hù)與發(fā)展的協(xié)同，探索從“管理”到“治理”的思路轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生，以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的構(gòu)建正是一種關(guān)鍵探索與有益實(shí)踐。國(guó)家公園體制以國(guó)家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性與全民公益性的統(tǒng)一，這意味著自然保護(hù)必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的保護(hù)?；诖?，文章立足社區(qū)和區(qū)域兩個(gè)尺度，在梳理自然保護(hù)地保護(hù)與發(fā)展相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，從矛盾沖突和協(xié)調(diào)機(jī)制兩方面對(duì)當(dāng)前研究進(jìn)行全面剖析，并提煉出政策建議和研究展望，以期為建設(shè)高質(zhì)量自然保護(hù)地體系、推動(dòng)人與自然和諧共生提供學(xué)術(shù)參考。

1 自然保護(hù)地保護(hù)與發(fā)展矛盾沖突

自然保護(hù)地建設(shè)最根本和核心的矛盾，仍是保護(hù)與發(fā)展的矛盾，這也是中國(guó)乃至全世界發(fā)展中國(guó)家亟需解決的關(guān)鍵問(wèn)題。中國(guó)自然保護(hù)地與社區(qū)地域接壤重疊，且多為“老、少、邊、窮”地區(qū)，保護(hù)地建設(shè)和管理對(duì)社區(qū)居民生產(chǎn)生活和地區(qū)發(fā)展有著重要影響。特別是在以保護(hù)為重的自然保護(hù)區(qū)周邊，保護(hù)與發(fā)展矛盾沖突問(wèn)題尤其突出。自然保護(hù)地保護(hù)與發(fā)展的矛盾沖突存在于社區(qū)與區(qū)域兩個(gè)尺度（圖1）。

1.1社區(qū)尺度

社區(qū)尺度的矛盾沖突通常在發(fā)展中國(guó)家得到更多關(guān)注。國(guó)際上從20世紀(jì)五六十年代就開(kāi)始關(guān)注保護(hù)地與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系；國(guó)內(nèi)針對(duì)該問(wèn)題的討論直到20世紀(jì)90年代才開(kāi)始，并在21世紀(jì)后形成討論熱潮。自然保護(hù)地最直接的影響對(duì)象就是社區(qū)居民，特別是大面積的自然保護(hù)地主要分布在偏遠(yuǎn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可能導(dǎo)致更加嚴(yán)重的矛盾沖突。保護(hù)與發(fā)展的矛盾沖突主要集中于以下四個(gè)方面。

1.1.1 資源利用受限

在自然保護(hù)地內(nèi)部區(qū)域，相關(guān)的法律法規(guī)通常限制資源的利用、獲取并限制人類進(jìn)入。如按照《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)及實(shí)驗(yàn)區(qū)。其中，任何單位和個(gè)人不得進(jìn)入核心區(qū)；科學(xué)研究和觀測(cè)活動(dòng)只允許在緩沖區(qū)進(jìn)行；參觀考察、實(shí)習(xí)教學(xué)、旅游觀光活動(dòng)只允許在實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行；采伐、放牧、狩獵、采挖藥材、墾荒、采礦、采石和挖砂等活動(dòng)都被禁止。《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確規(guī)定了國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)行分區(qū)管理，其中核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人類活動(dòng)，一般控制區(qū)原則上限制人類活動(dòng)。在整體的主體功能區(qū)規(guī)劃中，自然保護(hù)區(qū)也屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域或者禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，在工業(yè)化、城市化發(fā)展中受限。

自然保護(hù)地內(nèi)部自然資源權(quán)屬問(wèn)題普遍存在。由于歷史和客觀原因，自然保護(hù)地在劃建時(shí)資源權(quán)屬意識(shí)淡薄，一些自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有土地權(quán)屬，相當(dāng)一部分土地都為集體所有。然而，自然保護(hù)地的建立和管理對(duì)土地的占有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)和處分權(quán)等基本權(quán)能進(jìn)行了限制，這為自然保護(hù)與周邊社區(qū)之間的矛盾沖突埋下了隱患。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)多達(dá)80%的自然保護(hù)區(qū)發(fā)生過(guò)土地權(quán)屬矛盾，即便是級(jí)別最高的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)也有78%存在范圍界線或土地權(quán)屬不清的問(wèn)題。特別是在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，土地權(quán)屬最為復(fù)雜，案例調(diào)查顯示90%以上的權(quán)屬不清與權(quán)屬?zèng)_突都發(fā)生在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)。在實(shí)踐中，有的自然保護(hù)區(qū)不改變集體土地的所有權(quán)，在對(duì)耕種、伐木、采收、狩獵、放牧等傳統(tǒng)生計(jì)方式進(jìn)行限制時(shí)受到極大阻礙；也有的自然保護(hù)區(qū)通過(guò)行政手段獲取土地所有權(quán)，導(dǎo)致一片土地上存在兩種土地所有權(quán)，引發(fā)土地之爭(zhēng)，甚至引發(fā)了訴訟。加之農(nóng)民文化水平較低，自然保護(hù)區(qū)資源利用限制被突破的情況時(shí)有發(fā)生。

1.1.2 收入減少與收入差距擴(kuò)大

在全世界范圍內(nèi)，生物多樣性與貧困、農(nóng)業(yè)發(fā)展的重疊程度都極高，保護(hù)地周邊的社區(qū)居民對(duì)保護(hù)地內(nèi)部的自然資源十分依賴，自然保護(hù)地的相關(guān)限制可能會(huì)導(dǎo)致社區(qū)居民的收入減少，并進(jìn)一步擴(kuò)大收入差距。實(shí)證研究表明，自然保護(hù)地對(duì)資源利用的限制導(dǎo)致社區(qū)居民的收入降低，主要是農(nóng)業(yè)、林業(yè)等收入的下降。盡管政府有所補(bǔ)償，但是補(bǔ)償資金支付不足或標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不足以彌補(bǔ)損失，從而擴(kuò)大了社會(huì)整體的收入差距。同時(shí)，自然環(huán)境產(chǎn)品的收益可能存在“精英俘獲”現(xiàn)象，較貧窮的家庭無(wú)法打破壁壘（如成本、資產(chǎn)）從事旅游經(jīng)營(yíng)等高回報(bào)活動(dòng)，從而擴(kuò)大了受影響群體內(nèi)部的收入不平等。

進(jìn)一步地資源利用限制，不僅有可能導(dǎo)致社區(qū)居民過(guò)度依賴某一類或某幾類資源，使得收入渠道單一化，加劇生計(jì)脆弱性并削弱其應(yīng)對(duì)負(fù)面沖擊的能力，還會(huì)提升社區(qū)居民的不安全感，使其只關(guān)注眼前利益、缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。如農(nóng)戶可能會(huì)通過(guò)增加化肥農(nóng)藥的使用量來(lái)提升未被限制耕地上的種植產(chǎn)量，造成土壤退化和面源污染，或是增加伐木力度，減少林地投資，不利于自然保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展。

1.1.3 人與野生動(dòng)物沖突

人與野生動(dòng)物沖突的根本原因是生存空間重疊與資源競(jìng)爭(zhēng)，自然保護(hù)、社區(qū)發(fā)展及全球趨勢(shì)等因素都加劇了這一沖突。長(zhǎng)期以來(lái)，人類對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)采，旅游設(shè)施、交通設(shè)施、水電設(shè)施、開(kāi)荒毀林及建設(shè)用地對(duì)林地的占用都會(huì)造成野生動(dòng)物棲息地日益縮小，導(dǎo)致野生動(dòng)物經(jīng)常離開(kāi)棲息地進(jìn)入附近的人類社區(qū)，同時(shí)依賴于自然資源的社區(qū)成員也可能進(jìn)入保護(hù)地，增加了人類與野生動(dòng)物的接觸。特別是在發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)牧業(yè)和林業(yè)產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易擴(kuò)大和市場(chǎng)化程度加深也促使農(nóng)牧民砍伐森林、開(kāi)墾農(nóng)田，不斷擴(kuò)大作物種植規(guī)模和養(yǎng)殖規(guī)模。同時(shí)，全球氣候變化也對(duì)野生動(dòng)物的棲息地、食物等形成長(zhǎng)期性的干擾；城市化加速了溫室氣體的排放，加劇了對(duì)野生動(dòng)物的威脅。

人與野生動(dòng)物沖突主要表現(xiàn)為野生動(dòng)物破壞作物、捕食牲畜、攻擊人類、傳播疾病等。大量案例研究及少數(shù)大范圍抽樣調(diào)查顯示，人與野生動(dòng)物沖突對(duì)社區(qū)居民造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)影響，特別是在農(nóng)作物成熟或野生動(dòng)物食物短缺的季節(jié)，沖突發(fā)生頻率更高。在云南西雙版納，1991－2004年亞洲象造成的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出損失共計(jì)1.5億元；在陜西的三個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，由猴子、野豬、野兔和黑熊等造成的周邊社區(qū)糧食作物減產(chǎn)達(dá)1/3以上。同時(shí)，人類大多數(shù)新的傳染病也來(lái)源于動(dòng)物。由野生動(dòng)物肇事帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)損失和生命健康損害，可能會(huì)加劇食物危機(jī)、心理創(chuàng)傷、債務(wù)增加等問(wèn)題，且生計(jì)資本低的貧困家庭更容易受到傷害。因此當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對(duì)于自然保護(hù)地的支持力度可能被削弱，甚至有人為了抗議而對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行報(bào)復(fù)，在水坑、莊稼或者動(dòng)物尸體上投毒，或“提前破壞”動(dòng)物棲息地，以避免自然保護(hù)地的建立及由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本的增加。

1.1.4 生態(tài)移民風(fēng)險(xiǎn)

為了最大程度地降低人類活動(dòng)對(duì)自然生態(tài)的干擾與影響，生態(tài)移民被廣泛用作提高自然保護(hù)成效的重要措施。然而，生態(tài)移民是否合理，長(zhǎng)期以來(lái)備受爭(zhēng)議。生態(tài)移民可能伴隨著失去土地、丟掉工作、失去住宅、邊緣化、食物不安全、失去公共物品使用權(quán)及與社會(huì)隔絕等風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致自然保護(hù)與減貧、可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾。一些研究表明，由于只關(guān)注生態(tài)成效、缺乏對(duì)社會(huì)公平公正的考量，在很多發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行的生態(tài)搬遷都導(dǎo)致了貧困化問(wèn)題，特別是非自愿的搬遷。這主要是因?yàn)榘徇w后居民的資源利用難度提高、未來(lái)生計(jì)沒(méi)有保障，同時(shí)政府并未提供有效的補(bǔ)償措施或足夠的發(fā)展機(jī)會(huì)，導(dǎo)致原住民收入波動(dòng)、預(yù)期收益未能兌現(xiàn)。如三江源生態(tài)移民工程實(shí)施后，原本以游牧方式開(kāi)展的畜牧業(yè)也需要過(guò)渡到舍飼—半舍飼的方式，對(duì)于長(zhǎng)期以傳統(tǒng)方式生產(chǎn)生活的牧民來(lái)說(shuō)存在不小難度。一些牧民甚至需要“從零開(kāi)始”，尋求其他類型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以維持生計(jì)。受地理、環(huán)境、牧民素質(zhì)等條件制約，安置區(qū)內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也相對(duì)滯后，發(fā)展前景不好。除此之外，移民還面臨著生活方式、語(yǔ)言環(huán)境等方面的不適應(yīng)，如從自給自足到市場(chǎng)交換，從民族語(yǔ)環(huán)境到漢語(yǔ)環(huán)境，都可能帶來(lái)心理上的壓力。

然而，統(tǒng)一的生態(tài)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法全面考慮不同人群的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況與機(jī)會(huì)成本差異，其中涉及的移民后資源分配問(wèn)題也尚未得到有效解決，這可能會(huì)進(jìn)一步加劇社區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)成本與心理成本，削弱其對(duì)生態(tài)移民政策的支持。不過(guò)也有一些居民對(duì)生態(tài)移民持更加積極的態(tài)度，如年輕、家庭人口少、可利用草場(chǎng)面積小、家庭不富裕的居民等。在一些地方，安置區(qū)內(nèi)的種植、放牧活動(dòng)可能隨著生態(tài)移民而增加，造成生態(tài)壓力的溢出。

1.2 區(qū)域尺度

隨著自然保護(hù)地規(guī)模的逐漸擴(kuò)大及自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)體系的逐漸成熟，保護(hù)與發(fā)展的矛盾沖突在更大的區(qū)域范圍內(nèi)顯現(xiàn)，相關(guān)研究的討論視野也逐漸從社區(qū)尺度向區(qū)域尺度轉(zhuǎn)移。學(xué)術(shù)界對(duì)自然保護(hù)地與區(qū)域發(fā)展之間矛盾沖突的研究主要集中于以下兩個(gè)方面。

1.2.1 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展約束

自然保護(hù)地所在地區(qū)早期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式往往是以初級(jí)產(chǎn)品為基礎(chǔ)的資源依賴型，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是由區(qū)域外部對(duì)產(chǎn)品的需求所驅(qū)動(dòng)的。例如，我國(guó)東北地區(qū)是全國(guó)重要的木材生產(chǎn)基地，逐漸形成了包含森林產(chǎn)品采運(yùn)、加工、服務(wù)等多部門的森林產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式；礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)方面，僅國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)就有探礦權(quán)1855個(gè)、采礦權(quán)782個(gè)，并已經(jīng)形成了集礦產(chǎn)資源勘探、選冶、加工等為一體的規(guī)模化產(chǎn)業(yè)鏈。這些產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，為區(qū)域發(fā)展帶來(lái)了強(qiáng)勁的推動(dòng)力，并以生產(chǎn)為基礎(chǔ)在周邊形成了集居住、教育、服務(wù)等為一體的完整經(jīng)濟(jì)體系。

自然保護(hù)地的嚴(yán)格限制是對(duì)以往粗放型、不可持續(xù)的生產(chǎn)模式的反思，但是對(duì)于已經(jīng)形成資源依賴的區(qū)域經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，這意味著地方支柱產(chǎn)業(yè)的消失，短期內(nèi)會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)造成巨大的負(fù)面沖擊。如美國(guó)的西北森林計(jì)劃限制了超過(guò)1100萬(wàn)畝公共土地上的木材生產(chǎn)以保護(hù)北方斑點(diǎn)鸮的棲息地，導(dǎo)致4.5萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)損失，其中2/3發(fā)生在木材行業(yè)；Melstrom、Ferris等的研究也表明，美國(guó)《瀕危物種法》下林木產(chǎn)品行業(yè)的就業(yè)率和工廠數(shù)量都受到了負(fù)面影響。在對(duì)中國(guó)的研究中，Cheng等發(fā)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的建立導(dǎo)致縣域內(nèi)第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)率及總就業(yè)率下降，在全國(guó)層面上驗(yàn)證了自然保護(hù)區(qū)對(duì)資源密集型產(chǎn)業(yè)和對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的限制作用。

除此之外，自然保護(hù)地對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)的限制也會(huì)引發(fā)或激化區(qū)域發(fā)展與自然保護(hù)之間的矛盾沖突。如國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中有國(guó)道3426千米、省道4874千米，還涉及邊防和軍事設(shè)施，以及水電、水利、大壩等項(xiàng)目。

1.2.2 勞動(dòng)力配置扭曲

“靠山吃山、靠水吃水”的傳統(tǒng)生存發(fā)展模式受到自然保護(hù)地“禁伐、禁墾、禁耕、禁獵”的限制，地方原本所依賴的資源消耗型支柱產(chǎn)業(yè)也受到了自然保護(hù)的約束，大量勞動(dòng)力失去了原本的生存資本，成為剩余勞動(dòng)力。一方面，農(nóng)林牧漁等第一產(chǎn)業(yè)總體上呈現(xiàn)擠出效應(yīng)，出現(xiàn)了大量文化素質(zhì)和就業(yè)技能較低的剩余勞動(dòng)力，加之有限的財(cái)政支持和不發(fā)達(dá)的交通，剩余勞動(dòng)力擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)難度大。另一方面，第二產(chǎn)業(yè)吸納剩余勞動(dòng)力的能力也受到限制，特別是自然保護(hù)地所在區(qū)域的生態(tài)保護(hù)主體功能導(dǎo)致第二產(chǎn)業(yè)企業(yè)發(fā)展受限，采掘業(yè)、木材加工業(yè)“自身難?！?，難以成為第一產(chǎn)業(yè)剩余勞動(dòng)力的容身之處。盡管自然保護(hù)在一定程度上促進(jìn)了旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并創(chuàng)造了生態(tài)管護(hù)員、環(huán)境管理項(xiàng)目人員等工作崗位，但是其對(duì)剩余勞動(dòng)力的吸納作用有限，難以彌補(bǔ)其他產(chǎn)業(yè)受限導(dǎo)致的就業(yè)機(jī)會(huì)減少。

在跨區(qū)流動(dòng)上，剩余勞動(dòng)力自身較低的文化素質(zhì)與就業(yè)技能在一定程度上限制了其從農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)的流動(dòng)，加之我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的阻礙、就業(yè)制度的歧視和失業(yè)保障的缺失，導(dǎo)致自然保護(hù)地內(nèi)部大部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力滯留家中。勞動(dòng)力的擠出及由制度等因素造成的流動(dòng)阻礙，導(dǎo)致更多的勞動(dòng)力無(wú)法進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，降低了勞動(dòng)力的資源配置效率，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了負(fù)向影響。

2 自然保護(hù)地保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制

隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，如何協(xié)調(diào)自然保護(hù)地及其周邊地區(qū)保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系、實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，成為政策制定和學(xué)術(shù)研究關(guān)注的重點(diǎn)。目前中國(guó)各地已經(jīng)開(kāi)展了多種保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐，其中一些尚處于試點(diǎn)階段，如生態(tài)權(quán)益交易、生態(tài)標(biāo)簽等，其實(shí)施規(guī)模較小，相關(guān)研究多討論相關(guān)原理和個(gè)例實(shí)踐，在此不做進(jìn)一步討論。本部分主要討論三類實(shí)施歷史較長(zhǎng)、范圍較廣的協(xié)調(diào)機(jī)制，即生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)旅游和社區(qū)共管（表1）。

2.1 生態(tài)補(bǔ)償

具有庇古稅性質(zhì)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是將正外部性內(nèi)部化的最直接手段之一。自然保護(hù)地通常邊界清晰、法規(guī)相對(duì)健全，是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制最典型的區(qū)域。20世紀(jì)70年代開(kāi)始，成都市將青城山門票收入中的30%用于森林保護(hù)，開(kāi)啟了我國(guó)自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索。21世紀(jì)以來(lái)，與自然保護(hù)地相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償體系逐漸成熟，形成了政府補(bǔ)償為主、市場(chǎng)補(bǔ)償為輔的生態(tài)補(bǔ)償模式。以生態(tài)旅游為典型的市場(chǎng)補(bǔ)償手段將在2.2部分進(jìn)行討論。

中國(guó)的政府補(bǔ)償可以分為縱向生態(tài)補(bǔ)償與橫向生態(tài)補(bǔ)償。其中，縱向生態(tài)補(bǔ)償通常是上級(jí)政府向下級(jí)政府或集體、個(gè)體進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付，橫向生態(tài)補(bǔ)償通常是不同地區(qū)間（如流域上下游）的支付補(bǔ)償，并發(fā)展出更加廣泛的生態(tài)產(chǎn)品受益區(qū)向供給區(qū)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。除了直接的資金補(bǔ)償外，還存在政策優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、對(duì)口合作、就業(yè)培訓(xùn)等形式。野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償也主要采用資金補(bǔ)償?shù)姆绞?，其中野生?dòng)物致害補(bǔ)償為政府在審核后直接補(bǔ)償，公眾責(zé)任保險(xiǎn)則是政府出資為農(nóng)戶購(gòu)買保險(xiǎn)，由保險(xiǎn)公司進(jìn)行理賠。

在實(shí)施效果方面，不少研究肯定了生態(tài)補(bǔ)償在改善生態(tài)環(huán)境和提高收入、促進(jìn)減貧、推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展等方面的積極作用，表明生態(tài)補(bǔ)償有利于協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展關(guān)系。然而，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不足、資金來(lái)源單一、多目標(biāo)無(wú)法兼顧、多主體參與動(dòng)力不足等問(wèn)題仍然突出。目前橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法尚未出臺(tái)，橫向和縱向生態(tài)補(bǔ)償政策容易疊加沖突，同時(shí)受益區(qū)和保護(hù)區(qū)之間缺乏有效的磋商平臺(tái)和機(jī)制，限制了橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)拈_(kāi)展。野生動(dòng)物致害補(bǔ)償也存在相關(guān)法律制度尚不健全、補(bǔ)償范圍不清晰、主體不明確、申請(qǐng)困難、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、發(fā)放速度慢等問(wèn)題，而公眾責(zé)任保險(xiǎn)中保險(xiǎn)公司參與意愿不強(qiáng)、查勘壓力較大、監(jiān)管機(jī)制不健全、公眾了解程度低等問(wèn)題也普遍存在。不合理的補(bǔ)償可能會(huì)造成或加劇貧困和不公平問(wèn)題，甚至惡化當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)、地方政府之間的關(guān)系。

2.2 生態(tài)旅游

生態(tài)旅游是在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，以優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，通過(guò)生態(tài)體驗(yàn)、自然教育等方式開(kāi)展的旅游方式。與資源消耗型的傳統(tǒng)生計(jì)相比，生態(tài)旅游具備“自然保護(hù)”和“社區(qū)受益”的典型特征，通常被認(rèn)為是一種可持續(xù)的替代生計(jì)，能夠協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的目標(biāo)沖突，在自然保護(hù)地內(nèi)部及周邊地區(qū)得到廣泛實(shí)踐。中國(guó)的生態(tài)旅游有政府主導(dǎo)和社區(qū)參與兩種機(jī)制，前者主要體現(xiàn)為資源有償使用制度，由政府主導(dǎo)將部分旅游收益用于生態(tài)保護(hù)；后者則是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、提供崗位、資金補(bǔ)償?shù)戎苯踊蜷g接的方式，引導(dǎo)社區(qū)居民參與生態(tài)旅游的經(jīng)營(yíng)與管理。

社區(qū)居民通過(guò)銷售特色農(nóng)副產(chǎn)品、參與旅游相關(guān)服務(wù)業(yè)或參與收入分成，能夠獲得經(jīng)濟(jì)收益，從而減少對(duì)傳統(tǒng)生計(jì)方式的依賴，提升農(nóng)戶收入的多樣性。農(nóng)戶在參與生態(tài)旅游相關(guān)就業(yè)的過(guò)程中，能夠提升個(gè)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力和收入水平，從而推動(dòng)生態(tài)旅游扶貧與增收，且參與時(shí)間越長(zhǎng)，增收效果越明顯。收入渠道的多樣化和收入水平的提升也有利于降低社區(qū)居民生計(jì)的脆弱性，提升家庭福利與幸福感，并且改善社區(qū)居民對(duì)自然保護(hù)的態(tài)度和環(huán)保意識(shí)。除此之外，生態(tài)旅游還可能產(chǎn)生非經(jīng)濟(jì)收益，如改善當(dāng)?shù)毓参锲返墓?yīng)，提升社區(qū)安全性，增加社區(qū)農(nóng)戶技能培訓(xùn)和受教育機(jī)會(huì)，促進(jìn)金融發(fā)展及市場(chǎng)發(fā)展等。

然而，生態(tài)旅游的發(fā)展可能會(huì)帶來(lái)利益分配不均、通貨膨脹、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力缺乏、環(huán)境污染和自然資源過(guò)度利用等問(wèn)題，從而對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展產(chǎn)生一些負(fù)面影響。有研究指出，通常只有具備足夠資本進(jìn)行投資的家庭才能參與生態(tài)旅游，從而獲得了生態(tài)旅游的大部分收入，這種情況可能會(huì)加劇收入不平等問(wèn)題。但也有其他經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，低收入和中低收入農(nóng)戶能夠從生態(tài)旅游中獲得更高收入，而高收入農(nóng)戶對(duì)生態(tài)旅游發(fā)展依賴較小。

2.3 社區(qū)共管

社區(qū)共管又稱參與式管理、合作管理、協(xié)作管理等，是指自然保護(hù)地機(jī)構(gòu)和社區(qū)對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)部及其周邊地區(qū)的自然資源進(jìn)行共同管理的過(guò)程，通常包括社區(qū)參與制定相關(guān)管理規(guī)劃、開(kāi)展自然環(huán)保教育、推廣環(huán)保技術(shù)、社區(qū)參與管理等措施。我國(guó)的社區(qū)共管始于20世紀(jì)90年代，在一些國(guó)際機(jī)構(gòu)的資助下得以開(kāi)展，后來(lái)一些國(guó)家政府也通過(guò)合作項(xiàng)目的形式資助社區(qū)共管項(xiàng)目。目前，很多自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)都設(shè)立了社區(qū)共管科室，負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)、生計(jì)發(fā)展、技能培訓(xùn)、環(huán)保教育等項(xiàng)目。

社區(qū)共管項(xiàng)目的開(kāi)展打破了傳統(tǒng)保護(hù)區(qū)封閉式、“一刀切”的管理，將社區(qū)居民納入管理主體，承認(rèn)居民在資源開(kāi)發(fā)利用、自我決定、獲得賠償、文化傳承等方面的權(quán)利，并賦予其話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，具有開(kāi)放性、參與性、互利性的特點(diǎn)。調(diào)查研究也表明社區(qū)共管項(xiàng)目在協(xié)調(diào)自然資源保護(hù)和周邊社區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面存在積極作用，如地處三江源腹地的索加鄉(xiāng)采用了社區(qū)共管，放棄了生態(tài)移民的計(jì)劃，并吸收牧民進(jìn)行日常巡護(hù)工作，讓牧民的本地知識(shí)貢獻(xiàn)于保護(hù)工作，也為牧民提供了可持續(xù)的生計(jì)來(lái)源。社區(qū)共管項(xiàng)目特別是對(duì)于性別主流化的關(guān)注，使得婦女的就業(yè)技能和社會(huì)地位得到明顯提升。

也有研究指出了社區(qū)共管項(xiàng)目中存在的問(wèn)題。如項(xiàng)目在很大程度上取決于組織方的能力，工作人員來(lái)源復(fù)雜，素質(zhì)能力參差不齊，尤其當(dāng)工作人員的知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)不足時(shí)，可能會(huì)導(dǎo)致管理、投資、溝通等方面的漏洞；且社區(qū)共管項(xiàng)目通常只能在部分保護(hù)地展開(kāi)，規(guī)模效益較小，對(duì)整體管理水平的提升作用不大；一些項(xiàng)目在開(kāi)展過(guò)程中還可能演變?yōu)閱渭兊姆鲐氻?xiàng)目，忽視了自然保護(hù)這一基本目標(biāo)；另外，基礎(chǔ)設(shè)施不足、資金來(lái)源單一、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中“權(quán)責(zé)利”難統(tǒng)一等問(wèn)題也導(dǎo)致社區(qū)共管項(xiàng)目的可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。

3 結(jié)論與建議

3.1 主要結(jié)論

現(xiàn)有研究對(duì)自然保護(hù)地相關(guān)的保護(hù)與發(fā)展開(kāi)展了豐富的討論，并提供了大量案例層面的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，為理清保護(hù)與發(fā)展的矛盾點(diǎn)、尋找突破口奠定了良好的基礎(chǔ)。其中，保護(hù)與發(fā)展的矛盾沖突在社區(qū)與區(qū)域尺度上均有體現(xiàn)，在社區(qū)尺度上主要體現(xiàn)為資源利用受限、社區(qū)居民收入減少與收入差距擴(kuò)大、人與野生動(dòng)物沖突和生態(tài)移民風(fēng)險(xiǎn)；在區(qū)域?qū)用嬷饕憩F(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展約束和勞動(dòng)力配置扭曲。面對(duì)這些矛盾沖突，生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)旅游和社區(qū)共管等協(xié)調(diào)措施得到廣泛運(yùn)用并取得切實(shí)成效，但同時(shí)也存在標(biāo)準(zhǔn)制定、利益分配、資金保障、多目標(biāo)協(xié)同、多主體參與不足等問(wèn)題，這可能會(huì)削弱機(jī)制的有效性，甚至帶來(lái)其他成本。

3.2 政策建議

（1）完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一方面，制定科學(xué)的、差異化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、社區(qū)居民損失、生態(tài)服務(wù)價(jià)值等多方面因素，確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性和科學(xué)性；同時(shí)，根據(jù)不同類型的自然保護(hù)地、不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及生態(tài)保護(hù)的具體需求，制定差異化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保補(bǔ)償?shù)尼槍?duì)性和有效性。另一方面，開(kāi)展多元化生態(tài)補(bǔ)償，在繼續(xù)實(shí)施直接資金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，為社區(qū)居民提供必要的生產(chǎn)資料、技術(shù)援助、教育培訓(xùn)等實(shí)物與服務(wù)補(bǔ)償，幫助他們發(fā)展可持續(xù)的生計(jì)方式；利用市場(chǎng)機(jī)制，探索建立生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái)，通過(guò)碳排放權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證、綠色債券、環(huán)保基金等方式吸引社會(huì)資本參與生態(tài)補(bǔ)償。此外，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期評(píng)估生態(tài)補(bǔ)償效果，根據(jù)評(píng)估結(jié)果適時(shí)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式和范圍，確保補(bǔ)償機(jī)制的有效性和可持續(xù)性。

（2）優(yōu)化生態(tài)旅游發(fā)展模式。一方面，制定長(zhǎng)期可持續(xù)的生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合自然保護(hù)地的自然景觀、生態(tài)資源和文化特色，科學(xué)規(guī)劃旅游路線和項(xiàng)目，避免過(guò)度開(kāi)發(fā)和環(huán)境破壞；同時(shí)，開(kāi)發(fā)多元化的旅游產(chǎn)品和服務(wù)，如生態(tài)徒步、野生動(dòng)植物觀賞、文化體驗(yàn)等，滿足不同游客的需求。另一方面，促進(jìn)社區(qū)參與和收益共享，鼓勵(lì)社區(qū)居民參與生態(tài)旅游的規(guī)劃、管理和運(yùn)營(yíng)，通過(guò)提供工作機(jī)會(huì)、培訓(xùn)和教育等方式，使他們成為旅游發(fā)展的直接受益者；同時(shí)，建立公平透明的收益分配機(jī)制，確保社區(qū)居民獲得合理回報(bào)，防止“精英俘獲”現(xiàn)象。此外，在旅游過(guò)程中融入環(huán)保教育內(nèi)容，如設(shè)置環(huán)保知識(shí)展板、組織環(huán)保講座等，提升游客的環(huán)保意識(shí)。推動(dòng)自然保護(hù)地所在區(qū)域與其他地區(qū)開(kāi)展旅游跨區(qū)域合作，共同開(kāi)發(fā)旅游線路和產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)資源共享和市場(chǎng)共贏。

（3）強(qiáng)化社區(qū)共管機(jī)制。一方面，構(gòu)建穩(wěn)固的社區(qū)共管組織架構(gòu)，在自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立社區(qū)共管部門，作為核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)與社區(qū)居民的溝通與協(xié)作；建立由社區(qū)居民代表、保護(hù)地管理人員、專家學(xué)者、政府部門等多方參與的共管委員會(huì)，確保決策的科學(xué)性和民主性。另一方面，增強(qiáng)居民參與意愿和能力，定期為社區(qū)居民提供生態(tài)保護(hù)、自然資源管理、可持續(xù)發(fā)展等方面的教育和培訓(xùn)，提升其保護(hù)意識(shí)和參與能力；針對(duì)社區(qū)居民的實(shí)際需求，開(kāi)展農(nóng)業(yè)技術(shù)、手工藝、旅游服務(wù)等相關(guān)技能培訓(xùn)，幫助他們拓寬生計(jì)渠道，減少對(duì)自然資源的直接依賴。此外，設(shè)立社區(qū)共管基金，用于支持社區(qū)生計(jì)改善項(xiàng)目、環(huán)保教育等，確保資金用于提升居民福祉和生態(tài)保護(hù)成效；建立社區(qū)共管績(jī)效評(píng)估體系，定期對(duì)共管工作進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果調(diào)整策略。

3.3 展望

回顧已有研究發(fā)現(xiàn)，鮮有研究系統(tǒng)梳理不同尺度間保護(hù)與發(fā)展矛盾沖突的內(nèi)在聯(lián)系，微觀社區(qū)尺度和中宏觀區(qū)域尺度的討論尚難以相互對(duì)話或互為支撐；社區(qū)尺度的研究多采用案例研究，從區(qū)域尺度出發(fā)、利用定量方法開(kāi)展的影響評(píng)估較少，特別是從一般均衡的框架出發(fā)開(kāi)展的研究較為缺乏。未來(lái)研究可從以下幾方面開(kāi)展更加深入的討論。一是在理論方面，構(gòu)建理論分析框架，揭示不同尺度下自然保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用機(jī)制，以及各種機(jī)制在社區(qū)和區(qū)域等不同層面上的表現(xiàn)與聯(lián)系。二是在實(shí)證方面，采用因果推斷、可計(jì)算一般均衡（CGE）等方法，量化自然保護(hù)地帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，并評(píng)估協(xié)調(diào)機(jī)制帶來(lái)的實(shí)際作用。三是在政策措施方面，理清不同協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐前提，并識(shí)別自然保護(hù)地所提供的生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)特性，有利于理解不同政策措施在實(shí)施過(guò)程中的可行性和潛在挑戰(zhàn)。

作者信息

作者簡(jiǎn)介：于元赫（1993—），男，山東省平度市人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樯鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)、減貧與福祉。

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