2021年4月，國際能源署網(wǎng)站發(fā)布《中國碳市場在電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型中的作用》（The Role of China’s ETS in Power Sector Decarbonisation）報告。

主要結(jié)論（節(jié)選二）

1、隨著配額基準值逐漸收緊，中國碳市場可經(jīng)濟有效地促使電力行業(yè)二氧化碳排放在2030年前達峰

在碳市場配額分配的排放基準值逐漸收緊下調(diào)的情況下，全國碳市場在扭轉(zhuǎn)發(fā)電碳排放上升趨勢方面可發(fā)揮重要作用，支持發(fā)電碳排放在2030年前達峰，有助于落實中國二氧化碳排放2030年前達峰的目標和2060年前實現(xiàn)碳中和的愿景。

在碳市場情景中，碳排放基準值不斷收緊，碳市場的配額價格逐漸從2020年的約100元/噸二氧化碳（15美元/噸二氧化碳）增長至2035年的約360元/噸（52美元/噸二氧化碳）。在碳市場情景中，2035年發(fā)電產(chǎn)生的二氧化碳排放量較無碳價情景低12%，即減少約5.7億噸二氧化碳，相當于2018年加拿大燃料燃燒產(chǎn)生的二氧化碳排放總量。

碳市場主要通過提高燃煤發(fā)電效率和推動碳捕集利用與封存（CCUS）技術(shù)實現(xiàn)減排。2020-2030年間煤電能效提升為減排的主要驅(qū)動因素；2030年后，碳市場對CCUS技術(shù)發(fā)展的推動作用不斷加強。然而，如果不同技術(shù)使用不同排放基準值且配額分配免費，碳市場對于促進其他燃料替代燃煤發(fā)電的作用將較為有限。

2、碳市場的配額分配設計鼓勵煤電能效提升

通過與電力體制改革相結(jié)合，采取配額免費分配的碳市場可以在2035年平均供電成本5保持在2020年水平的情況下實現(xiàn)上述減排。碳市場可比強制性的煤電能耗標準更經(jīng)濟有效，能夠降低電力系統(tǒng)減排成本。

中國的燃煤發(fā)電裝機容量在2000年到2018年間增長了四倍多，于2018年達到10億千瓦。中國煤電不僅裝機容量全球最大，而且也是全球現(xiàn)役煤電機組中最年輕、效率最高的之一(IEA, 2020a)。然而，亞臨界機組等較低效機組仍占中國現(xiàn)役煤電裝機容量的近一半。加強對燃煤發(fā)電機組的管理，對實現(xiàn)中國的減排目標和清潔能源轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。

通過采用基于產(chǎn)出和基準值的配額分配設計，碳市場將促進燃煤發(fā)電的效率提升。在此設計下，排放強度低于基準值的機組將獲得可出售的盈余配額，而排放強度高于基準值的機組將需要購買配額。在基準線法和經(jīng)濟調(diào)度的激勵下，高效機組將顯著增加運行時間。在碳市場情景中，超超臨界機組發(fā)電量在2025年占燃煤發(fā)電量的66%、在2035年占未加裝CCUS的燃煤機組發(fā)電量的94%；同時，低效老舊機組將成為運行時間較短的備用機組或直接退役。

除改變煤電機組的運行情況外，碳市場也將加快高效機組對低效機組的替代。在碳市場情景中，約1.5億千瓦的亞臨界、高壓和循環(huán)流化床機組將在2020-2030年間退役，退役容量較無碳價情景高出43%。與無碳價情景相比，碳市場對高能效的激勵將進一步提高高效燃煤機組的利用小時數(shù)，同時也可能在2030年前鼓勵新建更多高效燃煤機組。

在碳市場情景中，2035年未加裝CCUS的燃煤發(fā)電機組平均供電煤耗降低到275克標煤/千瓦時，比“十三五”能源發(fā)展和電力發(fā)展規(guī)劃中要求的2020年現(xiàn)役煤電機組供電煤耗310克標煤/千瓦時的指標低11%。未加裝CCUS的燃煤發(fā)電的碳排放強度相應降低到764 克二氧化碳/千瓦時，比無碳價情景下低5%。

3、碳市場設計可能推動碳捕集利用與封存技術(shù)在2030年前應用于電力行業(yè)

在當前配額分配方法下，通過允許加裝CCUS的機組通過出售富余配額而盈利，碳市場可能推動CCUS技術(shù)在2030年前應用于電力行業(yè)。如果加裝CCUS機組適用大型常規(guī)燃煤發(fā)電機組的碳排放基準值，至2030年，碳市場將可為煤電加裝CCUS技術(shù)提供顯著的經(jīng)濟激勵，并使加裝CCUS的燃煤機組在部分地區(qū)具有成本競爭力。

在碳市場情景下，加裝CCUS的燃煤機組的發(fā)電量到2030年可占燃煤發(fā)電總量的3%，到2035年其占比將增加到8%。CCUS技術(shù)的應用可在2035年替代超過4700億千瓦時未加裝該技術(shù)的燃煤發(fā)電量，從而避免近3億噸的二氧化碳排放，并將燃煤發(fā)電機組的平均碳排放強度降低到近710克二氧化碳/千瓦時。

碳市場的具體設計（如配額分配方法和豁免規(guī)則等）與其他政策支持相結(jié)合，將可以推動碳排放強度較低的技術(shù)的應用與發(fā)展。

4、在采用多條基準線免費分配配額的情況下，碳市場在激勵天然氣和非化石能源替代燃煤發(fā)電方面作用有限

盡管碳市場可促進中國煤電行業(yè)向更高效和加裝CCUS技術(shù)的方向轉(zhuǎn)型，但在當前基于產(chǎn)出、分技術(shù)設置多條基準線且免費分配配額的設計下，它在激勵非化石能源發(fā)電或燃氣發(fā)電方面的作用將較為有限。

在基于產(chǎn)出的配額設計下，機組所獲配額量與供電量成比例，碳市場激勵各技術(shù)類別的機組將自身碳排放強度降低到適用的基準值以下，從而避免配額不足、轉(zhuǎn)而獲得配額盈余。因此，在特定的配額價格下，發(fā)電機組所面對的實際碳成本還將取決于機組排放水平和其適用基準值間的差距。盡管多條基準線的設計有助于緩解部分技術(shù)面臨過大配額短缺問題，但多基準線比單一基準線的設計更進一步造成碳排放交易對各技術(shù)的影響不同（Goulder et al. , 2020）。

目前的基準線設計對燃煤和燃氣發(fā)電機組采用不同的基準值，并且不直接覆蓋非化石能源。碳市場覆蓋的企業(yè)若使用排放強度較低的燃煤發(fā)電機組，將可實現(xiàn)排放配額盈余；但若采用燃氣發(fā)電、核能或可再生能源發(fā)電替代燃煤發(fā)電，則不一定有盈余配額。同時，在基于產(chǎn)出、免費分配的配額分配設計下，只有排放強度高于相應基準值、配額不足的機組才需要購買配額，因此機組面臨的實際碳成本有限，難以激勵燃料替代。

在基于產(chǎn)出和多基準線免費分配配額的碳市場情景中，燃氣發(fā)電量和非化石能源發(fā)電量到2035年較無碳價情景僅有少量增長。風能和太陽能在兩個情景中發(fā)電量相近，并未明顯受到碳市場的激勵。挖掘碳市場在促進燃料替代方面的潛力將進一步加強其在推動電力行業(yè)減排和轉(zhuǎn)型中的作用。

5、在基于產(chǎn)出的碳市場中引入配額拍賣制度可推動電力系統(tǒng)進一步的低碳轉(zhuǎn)型

在基于產(chǎn)出的碳市場設計下，總排放水平并不被固定的排放總量限制，而是取決于供電量和使用的基準值。在配額免費分配情況下，由于只有出現(xiàn)配額短缺的企業(yè)需要購買配額，碳市場施加的實際碳成本相對有限。如果引入配額拍賣，大多數(shù)企業(yè)將需要購買一定量的配額，拍賣制度將由此提高排放者面臨的碳成本，同時降低通過提高供電量獲得更多配額的吸引力，從而進一步推動減排。

在碳市場拍賣情景中，從2025年起逐步引入部分配額拍賣，拍賣比例逐漸提高，在2035年達到50%。相比于配額免費分配的碳市場情景，拍賣情景中發(fā)電產(chǎn)生的碳排放將在更低水平達峰，且2035年的發(fā)電年排放量將再降低10%（約5億噸二氧化碳），低于2020年的排放水平。

配額拍賣制度將增強可再生能源、核能和燃氣發(fā)電技術(shù)相對于煤電的競爭力，加速淘汰低效煤電機組、減少新建煤電。逐步引入拍賣制度將使未加裝CCUS的燃煤發(fā)電在2035年的發(fā)電結(jié)構(gòu)中占比降低到40%以下，明顯低于碳市場情景中的近50%。同時，碳市場拍賣情景下燃氣發(fā)電量翻倍，太陽能和風能發(fā)電量較免費分配的碳市場情景分別提高10%和40%以上。更高比例的配額拍賣將很可能帶來更為迅速、徹底的電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型。

6、碳市場對各地區(qū)的影響存在一定差異

由于各地區(qū)之間發(fā)電結(jié)構(gòu)的差異，碳市場可能導致配額盈余和短缺的不均衡分布，造成區(qū)域間的差異性影響。

在碳市場情景中，2020年，發(fā)電結(jié)構(gòu)中超超臨界煤電占比較大的地區(qū)可從碳市場中獲利，而亞臨界和高壓機組占比高的地區(qū)將可能面臨額外成本。隨著配額基準線的逐漸收緊和CCUS技術(shù)的發(fā)展應用，區(qū)域間的差異性影響將出現(xiàn)顯著變化。發(fā)展加裝CCUS的煤電機組的地區(qū)將可能獲得大量配額盈余，而未發(fā)展CCUS的地區(qū)將出現(xiàn)配額短缺。由于配額價格的升高，各地區(qū)面臨的收益和成本差異將進一步擴大?？紤]潛在的區(qū)域間公平問題將對保障碳市場的公平性和政治接受度具有重要意義。

政策建議

全國碳市場即將啟動上線交易，這是中國氣候政策和市場機制應用的重要一步。為強化碳市場在激勵電力行業(yè)經(jīng)濟有效和結(jié)構(gòu)性減排方面的作用，使碳市場的近期和中期效果進一步服務于中國2030年前碳達峰和2060年前碳中和的目標，本報告提出以下政策建議：

持續(xù)收緊配額基準值、逐步融合基準線，保證基于產(chǎn)出的碳市場的有效性；

加速電力體制改革以加強碳市場的作用；

適時逐步引入配額拍賣制度，為燃料替代提供更強的碳價信號，同時創(chuàng)造拍賣收入；

逐步將碳市場轉(zhuǎn)向總量控制的設計，設置固定的排放量上限，以保證碳排放總量的確定性，支持碳達峰和碳中和目標；

加強碳市場在電力行業(yè)實施過程中和擴展到其他行業(yè)后的政策協(xié)調(diào)，包括碳市場與可再生能源發(fā)展、能效提升、支持CCUS發(fā)展等政策的協(xié)調(diào)。 （來源：國際能源署網(wǎng)站  節(jié)選二）